Las reglas del juego

En México, la agenda legislativa es controlada en la práctica por el Ejecutivo, la Mesa Directiva del Congreso y las coordinaciones parlamentarias. Un partido con mayoría simple puede vetar cualquier propuesta de la oposición al no agendarla. En la Cámara de Diputados del período 2018–2021, Morena controlaba la Mesa Directiva y decidía qué se votaba y cuándo. Romer y Rosenthal formalizaron exactamente esta lógica en 1978: controlar la agenda no es solo decidir qué se discute. Es decidir el resultado.

El modelo de agenda-setter de Romer y Rosenthal parte de una pregunta simple: ¿qué ventaja tiene el actor que hace la propuesta? En el modelo más básico, hay dos actores: el proponente (agenda-setter) y un votante o comité que puede aceptar o rechazar la propuesta. Si la rechaza, el resultado automático es el statu quo. El agenda-setter conoce las preferencias del votante y el statu quo, y puede diseñar su propuesta de modo que el votante la prefiera al statu quo —aunque por muy poco. El resultado es que el agenda-setter extrae todo el excedente posible: el votante acepta porque la propuesta es mejor que el statu quo, pero el agenda-setter se queda con todo el margen que hay entre el statu quo y las preferencias del votante.

La implicación más importante del modelo es que el punto de partida (statu quo) importa enormemente. Si el statu quo es muy malo para el votante, el agenda-setter tiene margen para proponer algo que el votante aceptará aunque también le sea adverso. Si el statu quo es bueno para el votante, el agenda-setter tiene poco margen y puede que no pueda hacer ninguna propuesta viable. En el Senado mexicano, cuando el PRI y el PAN controlaban la mesa directiva, podían presentar propuestas de reforma sabiendo que el statu quo —no reformar— era lo suficientemente malo para los partidos menores como para forzar su voto a favor. El control de agenda es una forma de poder que no requiere mayoría aplastante ni coerción: solo requiere controlar el menú de opciones.

Mueve el statu quo y la posición del votante para ver cuánto puede extraer el agenda-setter.

El modelo de agenda-setter cambia cómo se lee el proceso legislativo. Cuando un partido aprueba una ley con votos “en contra de sus intereses aparentes”, antes de culpar a la corrupción o al miedo, pregúntate si esa fue la única propuesta sobre la mesa. El agenda-setter no necesita convencer, solo necesita que la alternativa sea peor. Esto también explica por qué las comisiones parlamentarias —que deciden qué proyectos llegan al pleno y en qué forma— son el verdadero epicentro del poder legislativo, no el voto en pleno. El que controla la comisión controla la propuesta; el que controla la propuesta, en muchos casos, controla el resultado.

Fuentes: Romer, Thomas y Howard Rosenthal. “Political Resource Allocation, Controlled Agendas, and the Status Quo.” Public Choice 33 (1978): 27–43. | Shepsle, Kenneth A. Analizar la política, cap. XII.

¿Por qué la SHCP no puede garantizar que el dinero asignado a los estados se gaste en lo que debe? ¿Por qué los ciudadanos votan a un candidato y luego el electo hace lo contrario? ¿Por qué los ministros de la Suprema Corte, una vez nombrados, fallan de forma distinta a lo que esperaba el presidente que los nombró? En todos estos casos opera la misma estructura: un principal que delega en un agente, y un agente que tiene información privada y puede actuar de formas que el principal no puede verificar completamente.

El problema principal-agente es uno de los más generales de las ciencias sociales. Aparece cada vez que una parte (el principal) delega una tarea en otra (el agente) y el agente tiene información privada que el principal no tiene. La asimetría de información genera dos problemas clásicos: selección adversa (antes del contrato: el principal no sabe qué tipo de agente está contratando) y riesgo moral (después del contrato: el principal no puede observar completamente el esfuerzo del agente). En política, el problema tiene una dimensión adicional: el agente suele tener objetivos propios que pueden diferir de los del principal. El ciudadano (principal) elige a un representante (agente) que, una vez electo, tiene información privilegiada sobre las opciones disponibles y puede usar esa ventaja para perseguir objetivos propios.

Los mecanismos para manejar el problema principal-agente son el núcleo de gran parte del diseño institucional. El diseño de incentivos busca alinear los objetivos del agente con los del principal: si el agente gana más cuando el principal gana más, el problema se mitiga. El monitoreo busca reducir la asimetría de información: órganos de fiscalización, auditorías, transparencia obligatoria. La competencia entre agentes —partidos alternando en el poder, licitaciones públicas en lugar de contratos directos— reduce la capacidad de cada agente de explotar su posición. En México, el INAI, la Auditoría Superior de la Federación y los órganos autónomos son, en teoría, respuestas institucionales al problema principal-agente entre ciudadanos y gobierno. Su efectividad real depende de si tienen dientes, independencia y capacidad de imponer consecuencias.

Ajusta el nivel de monitoreo y los incentivos para ver cómo cambia el comportamiento del agente y el bienestar del principal.

Lo que cambia después de entender este modelo es cómo se leen las promesas y los contratos políticos. Cuando un funcionario hace algo distinto a lo prometido, la pregunta relevante no es si mintió deliberadamente, sino qué estructura de incentivos enfrentaba. Si el funcionario gana igual haciendo A o haciendo B, pero A le conviene más personalmente mientras que B le convenía al votante, el resultado predecible es A. El problema no siempre es mala fe: a veces es simplemente que el diseño institucional no alineó los incentivos. Cambiar personas sin cambiar la estructura produce el mismo resultado con caras distintas.

Fuentes: Shepsle, Kenneth A. Analizar la política, caps. XIII–XIV. | Przeworski, Adam, Susan Stokes y Bernard Manin. Democracy, Accountability, and Representation. Cambridge, 1999.

Entre 2018 y 2024, Morena tuvo mayoría en ambas cámaras del Congreso y la Presidencia. El número de jugadores de veto relevantes cayó drásticamente: el statu quo podía cambiar con mucha facilidad. Entre 2000 y 2012, ningún partido tenía mayoría y los acuerdos requerían negociación entre PAN, PRI y PRD. El número de jugadores de veto era alto: las reformas eran lentas, complicadas, y a menudo imposibles. George Tsebelis formalizó esta intuición en 2002.

George Tsebelis desarrolló la teoría de los jugadores de veto para explicar la variación en la capacidad de los sistemas políticos para producir cambio de política pública. Un jugador de veto es cualquier actor cuyo acuerdo es necesario para cambiar el statu quo. En un sistema presidencial como México, el presidente es un jugador de veto institucional (puede vetar la ley), y también lo son las cámaras del Congreso. Los partidos relevantes dentro de esas cámaras también pueden ser jugadores de veto de facto: si el partido A tiene 40% y el partido B tiene 35%, ninguno tiene mayoría para imponer, y ambos son necesarios en cualquier coalición. El argumento central de Tsebelis es matemáticamente elegante: cuantos más jugadores de veto, menor el conjunto ganador —el conjunto de políticas que pueden derrotar al statu quo. Y entre más congruentes sean las posiciones de los jugadores de veto (entre más se parezcan), más fácil es el acuerdo.

La teoría predice que los sistemas con muchos jugadores de veto (sistemas federales, presidencialismos con coaliciones divididas, sistemas con alta fragmentación parlamentaria) tendrán mayor estabilidad de política pública: es difícil cambiar las leyes. Esto tiene consecuencias ambivalentes. Por un lado, protege las políticas existentes de cambios radicales impulsados por mayorías circunstanciales. Por otro, impide reformas necesarias cuando el statu quo es malo. México en los años de gobierno dividido (2000–2012) es el laboratorio perfecto: el seguro de desempleo, la reforma fiscal, la reforma energética y la reforma laboral se bloquearon durante una década no porque nadie las quisiera, sino porque los jugadores de veto no podían ponerse de acuerdo. El statu quo tenía poder de veto implícito.

Agrega jugadores de veto con distintas posiciones ideológicas y observa cómo se reduce el conjunto de políticas posibles.

La teoría de los jugadores de veto tiene una implicación incómoda para quienes creen que la democracia es igual a capacidad de cambio: más actores con poder de veto no es necesariamente más democrático si el statu quo es injusto. Un sistema con muchos vetos protege tanto las buenas políticas como las malas. La concentración de poder (pocos jugadores de veto) hace el cambio más fácil pero también más frágil: la misma concentración que permite reformas necesarias permite también regresiones autoritarias. El diseño institucional óptimo, si es que existe, no es ni máximos vetos ni mínimos vetos: es el número y disposición de vetos que maximiza la responsabilidad y la capacidad de corrección con el menor costo en bloqueo.

Fuentes: Tsebelis, George. Veto Players: How Political Institutions Work. Princeton University Press, 2002.

En 2018, la alianza “Juntos Haremos Historia” que llevó a AMLO a la presidencia incluía a Morena, el PT y el PES, partidos con posiciones ideológicas divergentes en varios temas. En 2021, Morena formó coalición con el PVEM y el PT para las elecciones intermedias. Las coaliciones electorales en México no son siempre ideológicamente coherentes: son construcciones estratégicas que buscan la mayoría mínima necesaria para ganar.

La teoría de formación de coaliciones tiene dos tradiciones principales. La primera, de Riker (1962), predice que los actores racionales formarán coaliciones de tamaño mínimo ganador: coaliciones suficientemente grandes para ganar, pero tan pequeñas como sea posible, porque cuantos más socios, más se debe compartir el premio. La segunda tradición, asociada con Axelrod y más tarde con teorías de conectividad ideológica, predice que las coaliciones serán ideológicamente contiguas: los partidos preferirán aliarse con los más cercanos en el espectro, incluso si eso produce una coalición más grande que el mínimo ganador, porque los costos de negociar con socios ideológicamente distantes son muy altos. En la práctica, las coaliciones son el resultado de una tensión entre eficiencia (coalición mínima ganadora) y coherencia (coalición ideológicamente homogénea).

El partido pivotal es el actor que inclina la balanza: sin él no hay mayoría, y su posición ideológica tiende a ser la que determina la política pública de la coalición. En el Congreso mexicano pluripartidista de los años 2000, el Partido Verde era con frecuencia el partido pivotal: suficientemente pequeño para no dominar, suficientemente grande para ser necesario, y con posiciones ideológicamente ambiguas que le permitían unirse a coaliciones de izquierda y de derecha según la ocasión. El PVEM ha sido uno de los partidos con mayor supervivencia en el sistema mexicano precisamente porque domina el arte de ser el pivote.

Distribuye los escaños entre partidos y observa qué coaliciones son ganadoras, cuáles son mínimas, y dónde está el partido pivotal.

Entender la formación de coaliciones cambia cómo se leen las alianzas políticas. Una coalición ideológicamente extraña no es necesariamente hipócrita: puede ser la única combinación que produce mayoría. Y un partido pequeño que siempre está en el gobierno no es necesariamente el más popular: es el más pivotal. La teoría también ilumina un límite del sistema electoral: si las reglas producen muchos partidos pequeños, ninguno puede gobernar solo y todos dependen de coaliciones. La gobernabilidad no depende de cuántos votos tienes, sino de si puedes construir la mayoría necesaria —y a qué precio.

Fuentes: Riker, William H. The Theory of Political Coalitions. Yale University Press, 1962. | Shepsle, Kenneth A. Analizar la política, cap. XV.

La NOM-051 en México regula el etiquetado de alimentos. La ley fue aprobada por el Congreso, pero su reglamentación —quién tiene jurisdicción, qué excepciones aplican, cómo se sanciona— quedó en manos de la COFEPRIS y la PROFECO. Durante años, la industria alimentaria influyó en la interpretación de la norma a través del contacto directo con los reguladores, desviándola de la intención original del legislador. Esto es deriva burocrática: la brecha creciente entre lo que quiso la ley y lo que hace la agencia.

La deriva burocrática describe el proceso por el cual la política pública implementada por una agencia burocrática se aleja progresivamente de la política que mandataron los legisladores. El mecanismo central es la asimetría de información y la delegación: el Congreso no puede especificar todos los detalles de la implementación, y delega discreción en la agencia. La agencia tiene su propia cultura institucional, sus propias preferencias, y está expuesta a la presión directa de los grupos regulados. Con el tiempo, sin supervisión activa, la política implementada puede alejarse significativamente del mandato original. Esto no requiere corrupción: basta con que los incentivos de la agencia no estén alineados con los del legislador, y que el legislador no tenga capacidad o voluntad de monitorear.

Los mecanismos de control de la deriva burocrática son el punto de contacto entre la teoría del principal-agente y el diseño institucional. El control político directo (el presidente puede remover al titular de la agencia) es el mecanismo más obvio pero también el más costoso en términos de independencia técnica. Las cláusulas de revisión legislativa (el Congreso puede modificar el reglamento) son más legítimas pero más lentas. La estructura de múltiples principales —cuando una agencia responde tanto al Ejecutivo como al Congreso— puede reducir la deriva pero también puede paralizar a la agencia si los dos principales tienen objetivos opuestos. Los órganos autónomos en México (COFECE, INE, INAI) son intentos de reducir la deriva burocrática al alejar a las agencias de la influencia directa del Ejecutivo, aunque crean su propio problema de accountability: ¿a quién le rinde cuentas un órgano autónomo?

Ajusta el nivel de supervisión legislativa y la distancia entre las preferencias del regulador y el mandato original para ver cómo crece la deriva.

La deriva burocrática es un recordatorio de que las leyes no se implementan solas. Entre el texto aprobado por el Congreso y la realidad que viven los ciudadanos hay una cadena de delegaciones, interpretaciones y decisiones discrecionales —todas ellas susceptibles a presiones, a inercias institucionales y a la captura por parte de los grupos regulados. Conocer este proceso no implica resignarse a él: las instituciones bien diseñadas —con monitoreo efectivo, incentivos claros y canales de retroalimentación ciudadana— pueden reducir la brecha entre intención e implementación. Pero requieren atención sostenida. La democracia no termina en la urna ni en el Diario Oficial: termina (o comienza de verdad) en la agencia que implementa.

Fuentes: Moe, Terry M. “The New Economics of Organization.” American Journal of Political Science 28 (1984): 739–777. | Shepsle, Kenneth A. Analizar la política, caps. XIII–XIV.